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　　土地行政補償糾紛案行政判決書(2011)渝三中法行終字第00053號

　　重慶市第三中級人民法院

　　行政判決書

　　(2011)渝三中法行終字第00053號

　　上訴人(一審原告)袁某某，男，漢族。

　　委托代理人蔡某某，重慶某某律師事務所律師。

　　委托代理人蕭某，男漢，族。

　　被上訴人(一審被告)某某縣國土資源和房屋管理局。

　　法定代表人歐某某，局長。

　　委托代理人張某某，重慶某某律師事務所律師。

　　委托代理人周某某，某某縣某某新區(qū)管委會副主任。

　　一審第三人某某縣某某鎮(zhèn)人民政府。

　　法定代表人楊某，鎮(zhèn)長。

　　委托代理人王某某，某某縣某某鎮(zhèn)人大主席、政法書記。

　　一審第三人重慶市某某新區(qū)開發(fā)有限公司。

　　法定代表人張某某，總經(jīng)理。

　　委托代理人楊某某，重慶某某律師事務所律師。

　　一審第三人某某縣某某鎮(zhèn)某某村民小組。

　　法定代表人賈某某，組長。

　　委托代理人謝某某，重慶某某律師事務所律師。

　　一審第三人某某縣某某村民小組。

　　法定代表人舒某某，組長。

　　委托代理人謝某某，重慶某某律師事務所律師。

　　袁某某訴某某縣國土資源和房屋管理局(以下簡稱某某縣土房局)土地行政補償一案，不服重慶市涪陵區(qū)人民法院(2011)涪法行初字第16號行政判決，向本院提起上訴。本院于2011年8月22日受理后，依法組成合議庭審理本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　一審判決認為，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第二款、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條第一款的規(guī)定，袁某某作為被征收土地上青苗的所有者，未能得到補償，具有訴訟主體資格。某某縣國家統(tǒng)一征地辦公室系某某縣土房局所屬的事業(yè)單位，受被告某某縣土房局委托負責征地拆遷、補償安置等具體工作，根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第四款:“由行政機關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關(guān)是被告”的規(guī)定，某某縣土房局是本案適格的被訴主體。

　　某某縣土房局在未獲得有權(quán)機關(guān)批準征收土地的情況下，與某某縣某某鎮(zhèn)某某村民小組(以下簡稱鉆某某小組)、某某縣某某鎮(zhèn)某某村民小組(以下簡稱鹿某某小組)分別簽訂《征用土地補償協(xié)議書》并進行了安置補償，程序違法。鑒于所征土地上的建設(shè)項目已基本建成，撤銷該征地補償協(xié)議，將會給公共利益造成重大損失。加之該征收土地的行為在2011年2月16日得到了重慶市人民政府的批復同意，本案征地補償協(xié)議不宜撤銷。袁某某在被征地范圍內(nèi)合法流轉(zhuǎn)的租賃土地上的青苗應當?shù)玫窖a償，而某某縣土房局對應當屬于袁某某所有的青苗補償?shù)荣M，與兩個村民小組簽訂了《征用土地補償協(xié)議書》給付了村民小組，違反了《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條第一款關(guān)于地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有的規(guī)定，損害了袁某某的合法權(quán)益，某某縣土房局應當采取補救措施。一審法院遂依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條的規(guī)定，判決：(一)確認某某縣土房局分別與鉆某某小組、鹿某某小組簽訂的《征用土地補償協(xié)議書》中有關(guān)青苗補償?shù)臈l款違法;(二)責令某某縣土房局在本判決發(fā)生法律效力后六十日內(nèi)對袁某某在鉆某某小組、鹿某某小組被征收的租賃土地上的青苗依法予以補償。

　　袁某某上訴稱，本案證據(jù)顯示本案實施征地的機關(guān)是某某縣某某鎮(zhèn)人民政府(以下簡稱某某鎮(zhèn)政府)，該府在不具備實施征地職權(quán)，無征地批文，且并非出于公益目的下實施征地，并于2008年11月8日與村民小組簽訂征地補償協(xié)議屬于超越職權(quán)的行為，該行為違反了“先征后用”的程序原則，違反了《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》關(guān)于城市土地利用總體規(guī)劃之規(guī)定，違法性應當確認。袁某某提交的證據(jù)足以證明征地違法，故某某鎮(zhèn)政府在征地基礎(chǔ)上實施的征地補償當然違法，該違法行為使袁某某土地使用權(quán)和葛根所有權(quán)遭受侵害。袁某某遭受巨大的經(jīng)濟損失，在多次向某某縣土房局、某某鎮(zhèn)政府申請解決未果后，針對某某鎮(zhèn)政府與村民小組簽訂的前述土地補償協(xié)議向人民法院提起的訴訟符合法律的規(guī)定，人民法院應當依法審查該協(xié)議。故一審法院認定某某鎮(zhèn)政府是受某某縣國土局的委托實施征地，曲解袁某某的訴訟請求，未審查袁某某訴請審查的前述協(xié)議，而是審查并不存在的所謂某某縣土房局與村民小組簽訂的協(xié)議，并在確認征地行為違法的前提下，責令某某縣土房局對袁某某作出補償決定，屬于認定事實不清，適用法律錯誤，應當予以撤銷。請求二審人民法院撤銷一審判決，確認某某縣土房局于2008年11月8日分別與鉆某某小組、鹿某某小組簽訂的《征用土地補償協(xié)議書》違法并予撤銷。

　　某某縣土房局答辯稱，某某鎮(zhèn)政府作為被征地基層人民政府，在涉案征地補償行為實施過程中僅是協(xié)助某某縣土房局的工作，并非本案實施征地的主體。某某縣土房局提交的證據(jù)可以證明，本案中實施征地補償方案、與村民小組簽訂補償協(xié)議的均是某某縣土房局的行為。雖然涉案征地補償行為存在一定的程序瑕疵，但該瑕疵現(xiàn)已經(jīng)得到補正。袁某某認為該行為系某某鎮(zhèn)政府實施，該行為違法的訴稱理由不能成立。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，應當予以維持。

　　某某鎮(zhèn)政府述稱，同意某某縣土房局的答辯意見，我府僅是協(xié)助某某縣土房局的工作，袁某某上訴理由不成立。

　　重慶市某某新區(qū)開發(fā)有限公司訴稱，同意某某縣土房局的答辯意見，本公司不是征地和征地補償?shù)闹黧w，不承擔相關(guān)責任。

　　鉆某某小組、鹿某某小組訴稱，同意某某縣土房局的答辯意見，我方集體土地被合法征收后，相關(guān)部門已經(jīng)支付了土地補償費等費用，多支付的青苗補償費用，我方未向村民分發(fā)，愿意依法退還。

　　袁某某為證明其主張向一審法院提供了以下證據(jù)：

　　1、袁某某與楊某某簽訂的《租賃土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》;

　　2、《承包荒(茶)山協(xié)議》及公證書;

　　3、鹿某某小組、鉆某某小組的《同意轉(zhuǎn)讓書》;

　　4、某某政府簽訂的《征用土地補償協(xié)議書》

　　5、某某縣某某新區(qū)管理委員會《關(guān)于凍結(jié)某某組團擬規(guī)劃擴容范圍內(nèi)建設(shè)用地的通知》;

　　6、某某縣某某新區(qū)管理委員會《關(guān)于進一步做好當前信訪穩(wěn)定工作的通知》、某管委信訪初字〔2009〕1號《信訪事項處理意見書》;

　　7、徐某某、黃某某、夏某某、賈某某、徐某某、舒某某的書面證言;

　　8、中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司重慶某某支行與重慶市某某生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司、重慶市某某生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司與楊某某簽訂的《土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》;

　　9、轉(zhuǎn)款依據(jù);

　　10、《資產(chǎn)價值評估咨詢報告書》。

　　某某縣土房局在法定的期限向一審法院提供的證據(jù)和依據(jù)有：

　　1、某某縣城市總體規(guī)劃某某用地規(guī)劃圖及局部修改圖;

　　2、某某鎮(zhèn)政府2007年7月18日關(guān)于在某某新區(qū)組團內(nèi)禁止砍伐和種植任何作物的《通告》;

　　3、原某某縣國土資源局某國土資預審[2008]10號《關(guān)于某某縣體育場建設(shè)項目用地的預審意見》;

　　4、某某縣人民政府某某發(fā)〔2008〕59號《關(guān)于擬征收某某鎮(zhèn)鉆某某村民小組和鹿某某村民小組部分集體土地的公告》;

　　5、《某某體育場征地紅線圖》;

　　6、《征用土地補償協(xié)議書》、銀行《進帳單》和《征地分配表》(各兩份);

　　7、某某縣人民政府某某府發(fā)〔2006〕25號《關(guān)于調(diào)整征地補償標準做好征地補償安置工作的通知》和某某府發(fā)〔2008〕23號《關(guān)于調(diào)整征地補償安置政策有關(guān)事項的通知》;

　　8、某某縣發(fā)展計劃委員會某某發(fā)改發(fā)〔2010〕71號《關(guān)于某某縣實施城鎮(zhèn)規(guī)劃(某某)建設(shè)項目(第三期)可行性研究報告的批復》;

　　9、重慶市國土資源和房屋管理局渝國土房管規(guī)〔2010〕230號《關(guān)于下達某某縣新增建設(shè)計劃用地的通知》;

　　10、重慶市人民政府渝府地[2011]122號《關(guān)于某某縣實施某某鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的批復》。

　　某某鎮(zhèn)政府向一審法院提供的證據(jù)與武隆縣土房局向一審法院提供的證據(jù)1-9相同。

　　經(jīng)審查，某某縣土房局提交的證據(jù)和袁某某提交的證據(jù)1-6系書證復印件，符合證據(jù)規(guī)則對書證的要求，具有真實性、合法性和關(guān)聯(lián)性，予以采信;袁某某提交的證據(jù)7，系證人書面證言，具有合法性，能證明袁某某在涉案土地上種植葛根和涉案土地被征用的事實與客觀事實相符，予以采信。袁某某提交的其他證據(jù)與本案不具關(guān)聯(lián)性，不予采信。

　　根據(jù)上述合法有效的證據(jù)和當事人之有關(guān)稱述，本院認定以下事實成立：

　　1995年7月25日,楊某某與原某某縣某某鄉(xiāng)繼某某村民小組、梅某某村民小組(即現(xiàn)在的鉆某某小組、鹿某某小組)簽訂了《承包荒(茶)山協(xié)議》，承包兩農(nóng)業(yè)社的茶山共計1120畝，承包期為50年。2007年12月18日，征得鉆某某小組、鹿某某小組村民同意，袁某某通過與楊某某簽訂《土地流轉(zhuǎn)合同》，轉(zhuǎn)租取得前述土地中的800畝，租賃期為38年。之后，袁某某在租賃土地上種植了葛根。

　　2007年，為了打造與世界自然遺產(chǎn)和“最具震撼力”精品景區(qū)相配套的公共服務設(shè)施和接待游樂設(shè)施，某某縣決定在某某新區(qū)規(guī)劃修建體育場，并組建成立了重慶市某某新區(qū)開發(fā)有限公司。同年7月18日，某某鎮(zhèn)政府發(fā)布了《通告》，禁止在某某新區(qū)組團規(guī)劃區(qū)范圍的所有林地耕地及擬征地范圍內(nèi)砍伐和種植任何作物。同年9月25日，某某縣某某新區(qū)管理委員發(fā)布某某管委發(fā)〔2007〕34號《通知》，決定根據(jù)縣委常委會會議精神，對某某組團擬規(guī)劃擴容20平方公里范圍內(nèi)建設(shè)用地實施凍結(jié)，即日起停止以上土地上所有建設(shè)項目用地審批。2008年5月27日，某某縣土房局通過了重慶市某某新區(qū)開發(fā)有限公司關(guān)于某某縣體育場建設(shè)項目用地的預審。同年9月16日，某某縣人民政府發(fā)布了《關(guān)于擬征收鉆某某小組和鹿某某小組部分集體土地的公告》，擬征收兩個村民小組的集體土地495.05畝，修建某某縣體育場(含民族跑馬場)。

　　為實施上述土地征收補償，2008年11月8日，某某縣國家統(tǒng)一征地辦公室作為甲方分別與鹿某某小組、鉆某某小組簽訂了《征用土地補償協(xié)議書》，載明分別征收該兩村民小組土地217畝、272.05畝;分別補償鹿某某小組土地補償費1045666.8元、青苗附著物補償費67623.6元(其中青苗補償費67623.6元)、安置補助費1045666.8元，鉆某某小組土地補償費1373360.4元、青苗附著物補償費合計173105.28元(其中青苗補償費124528.8元)、安置補助費1373360.4元。某某鎮(zhèn)政府作為甲方代表在前述協(xié)議上加蓋了印章，但未簽注時間，某某縣國家統(tǒng)一征地辦公室未在該《征用土地補償協(xié)議書》蓋章。事后，某某縣國家統(tǒng)一征地辦公室在自己保存的前述兩個《征用土地補償協(xié)議書》上加蓋了印章，并簽注時間為“2010年8月26日”。2008年11月21日、22日，某某縣國家統(tǒng)一征地辦公室通過某某鎮(zhèn)財政所分別向前述兩個村民小組依約支付了相關(guān)征地補償費2240737.20元、2963738.70元，以上款項包含了青苗補償費。2009年上半年，重慶市某某新區(qū)開發(fā)有限公司著手開發(fā)前述被征土地，招標修建某某縣體育場(含民族跑馬場)。

　　2010年6月28日，某某縣發(fā)展計劃委員會以某某發(fā)改發(fā)〔2010〕71號《關(guān)于某某縣實施城鎮(zhèn)規(guī)劃(仙女山)建設(shè)項目(第三期)可行性研究報告的批復》，原則上同意了重慶市某某新區(qū)開發(fā)有限公司編制的某某縣實施城鎮(zhèn)規(guī)劃(某某鎮(zhèn))建設(shè)項目(第三期)可行性研究報告，新建體育場。同年8月6日，重慶市國土資源和房屋管理局以渝國土房管規(guī)〔2010〕230號《關(guān)于下達武隆縣新增建設(shè)計劃用地的通知》，同意下達某某縣2010年新增建設(shè)用地計劃24.4384公頃。2011年2月16日，重慶市人民政府以渝府地[2011]122號《關(guān)于某某縣實施某某鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的批復》，批準征收了鹿某某小組、鉆某某小組共計24.6012公頃土地，袁某某前述租賃取得土地在征地范圍內(nèi)。

　　2010年11月，袁某某在向有關(guān)部門主張其租賃土地使用權(quán)及地上葛根損失時得知前述《征收土地補償協(xié)議書》，遂提起本案訴訟。

　　本院認為：根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五條第二款、國務院《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款、重慶市人民政府《重慶市土地管理規(guī)定》第三十七條第一款第(三)項的規(guī)定，某某縣轄區(qū)的征地補償安置的法定組織實施機關(guān)是某某縣土房局。其次，具有訴訟主體資格的行政主體包括行政機關(guān)和法律、行政法規(guī)明確授權(quán)的組織。某某縣國家統(tǒng)一征地辦公室，是某某縣土房局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，并不是一個獨立的行政機關(guān)，也沒有得到法律法規(guī)授權(quán)而變成行政主體，只能受法定職權(quán)機關(guān)委托實施職權(quán)。本案中，某某縣國家統(tǒng)一征地辦公室受國土局的委托與鹿某某小組、鉆某某小組簽訂《征用土地補償協(xié)議書》，履行了某某縣土房局的法定職責，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款“由行政機關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關(guān)是被告”的規(guī)定，本案的被訴行政機關(guān)應當是某某縣土房局。袁某某認為涉案征地及補償行為系某某鎮(zhèn)政府實施，該府是本案適格被訴主體的上訴理由不能成立，亦與其一審訴訟指向相悖，其一審判決錯列被告的主張本院不予支持。

　　征地補償安置應當在土地征用的基礎(chǔ)上實施，而被委托組織應當以委托機關(guān)的名義實施具體行政行為，故在涉案土地未獲得有權(quán)機關(guān)批準征用前，某某縣國家統(tǒng)一征地辦公室受托實施征地補償安置，以自己名義與鉆某某小組、鹿某某小組簽訂《征用土地補償協(xié)議書》，履行受托職責，程序違法。

　　根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條第一款、重慶市人民政府《重慶市征地補償安置辦法》第四條的規(guī)定，征用土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，其中土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，安置補助費專款專用，由安置單位管理、使用。故本案中，鹿某某小組、鉆某某小組依法有權(quán)獲得土地補償費和安置補助費(若有青苗和地上附著物，還有權(quán)獲得地上附著物和青苗補償費)，而袁某某有權(quán)就其被征承租地上葛根獲得青苗補償費。某某縣土房局實施的征地補償包括土地補償費、安置補助費、土地附著物和青苗補償費，符合法律的規(guī)定。該局通過簽訂《征用土地補償協(xié)議書》的方式，將土地補償費、安置補助費確定支付給鹿某某小組、鉆某某小組亦正確合法。雖然該征地補償行為程序違法，但涉案建設(shè)項目涉及公共體育事業(yè)，具有公益性，已基本建成，撤銷該土地補償、安置補助行為將給公共利益造成重大損失。且涉案土地已于2011年2月16日經(jīng)重慶市人民政府渝府地[2011]122號《關(guān)于某某縣實施某某鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的批復》批準征收，其主要程序違法性已經(jīng)得到補救。何況前述《協(xié)議書》中有關(guān)土地補償和安置補助的條款協(xié)議雙方并無異議，已經(jīng)履行完畢，并不影響袁某某的權(quán)益，故某某縣土房局通過簽訂《征收土地補償協(xié)議書》對鹿某某小組、鉆某某小組進行土地補償和安置補助的行為雖然違法，但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第五十八條之規(guī)定不宜撤銷，其執(zhí)行效力本院予以認可。另外，因某某縣土房局實施被訴征地補償安置時，在未明確涉案土地上青苗權(quán)利人的情況下，將青苗補償費確定支付給了鹿某某小組、鉆某某小組村民小組，損害了袁某某的合法權(quán)益，屬于濫用職權(quán)、適用法律錯誤，明顯違法，故前述《征用土地補償協(xié)議書》中關(guān)于青苗補償費的條款應當予以撤銷，某某縣土房局應當依法重新對涉案青苗補償作出具體行政行為。

　　綜上，某某縣土房局通過于鹿某某小組、鉆某某小組簽訂《征用土地補償協(xié)議書》實施征地補償行為違法，其對涉案青苗的補償行為應當予以撤銷。袁某某請求撤銷涉案《征用土地補償協(xié)議書》的理由不能成立，其上訴請求本院不予以支持。一審判決認定案件基本事實清楚，判決責令某某土房局限期對袁某某涉案被征收租賃土地上的葛根依法予以補償正確合法，其該項判決應當予以維持。但一審判決確認某某縣土房局分別與鉆某某小組、鹿某某小組簽訂的《征用土地補償協(xié)議書》中有關(guān)青苗補償?shù)臈l款違法，保留對涉案青苗補償行為的效力，適用法律錯誤，依法應當予以改判。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項、第(二)項，第五十四條第(二)項第2目、第5目之規(guī)定，判決如下：

　　一、撤銷重慶市涪陵區(qū)人民法院于2011年7月22日作出的(2011)涪法行初字第16號行政判決第一項，即確認某某縣國土資源和房屋管理局分別與某某縣仙女山鎮(zhèn)鉆某某村民小組、某某縣鹿某某村民小組簽訂的《征用土地補償協(xié)議書》中有關(guān)青苗補償條款違法的判決;

　　二、撤銷某某縣國土資源和房屋管理局通過簽訂《征用土地補償協(xié)議書》分別對某某縣某某鎮(zhèn)鉆某某村民小組、某某縣某某鎮(zhèn)鹿某某村民小組進行青苗補償?shù)男姓袨?

　　三、維持重慶市涪陵區(qū)人民法院于2011年7月22日作出的(2011)涪法行初字第16號行政判決第二項，即責令某某縣國土資源和房屋管理局在判決發(fā)生法律效力后六十日內(nèi)對袁某某在某某縣某某鎮(zhèn)鉆某某村民小組、某某縣某某鎮(zhèn)鹿某某村民小組被征收租賃土地上的葛根依法予以補償?shù)呐袥Q。

　　本案案件受理費50元，由被上訴人某某縣國土資源和房屋管理局負擔。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 楊某某

　　代理審判員 譚某某

　　代理審判員 劉某某

　　二〇一一年十月十一日

　　書 記 員 楊某某

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