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　　中國農(nóng)村基層干部，如村長等村級干部由村民投票選舉產(chǎn)生的制度已經(jīng)實施有20多年了，在取得成績的同少，多多少少會存在一些問題。這種村民自治的制度性被廣泛討論。雖然存在著分歧，但是幾乎所有人都一致認為，不論村民自治成功與否，它都不會對中國未來的政治體制改革產(chǎn)生什么影響。因為村民委員會畢竟只是農(nóng)村居民的基層群眾性自治組織，不是國家機構的組成部分，怎么可能會對政治體制產(chǎn)生影響呢?本文不同意這種觀點。我們認為，村民自治正在、并且會不斷地對中國的政治體制改革產(chǎn)生重大影響，這些影響至少有以下三個方面：

　　一、村委會直接選舉對選舉制度的影響

　　村民自治的最重要也是最直觀的一個特征就是，村委會干部由村民直接選舉產(chǎn)生。盡管在村民自治的實際選舉中問題很多，但人民直接選舉的制度特征和模式已逐漸深入人心。受其影響，自1998年12月以來中國已有多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成功地實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由選民直接選舉的嘗試。村民既然有能力直選村委會干部，相關地方的試點也表明人民有能力直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，那么按照這個邏輯，問題就來了：縣市長能不能進行直選?省長能不能進行直選?地市級人大代表、省級人大代表和全國人大代表能不能進行直選?

　　到目前為止，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選并沒有成為一種制度，甚至有人認為這是違反憲法和人民代表大會制度的，其他各級行政首長和地市級以上人大代表就更不可能進行直接選舉了。那么，在不損害人民基本權利的情況下，為什么不能對中國的選舉制度和人民代表大會制度進行改革呢?為什么不能對憲法相關規(guī)定進行修改呢?

　　目前認為直接選舉不宜向更高層次擴展的理由主要有以下幾種：一是否認直接選舉的價值;二是認為選民素質還不夠高，缺乏政治參與的能力;三是中國選民數(shù)量極其龐大，組織如此大規(guī)模的直選缺乏可操作性;四是違反憲法的相關規(guī)定。我們認為，這些都不能構成直選不宜向上擴展的理由。

　　首先，直接選舉的價值應該得到肯定。

　　從信息經(jīng)濟學“委托-代理”的理論視角分析，間接選舉要經(jīng)過選民與代表間的一次或數(shù)次“委托-代理”行為。對于作為委托人的選民而言，在這個過程中他們的真正意愿會被過濾從而失真，并且委托次數(shù)與選民對代表的了解程度呈反比關系，委托次數(shù)越多，選民對代表的了解就越少，最后會出現(xiàn)選民不知應該選出什么人代表自己的現(xiàn)象。與之相對應的，直接選舉自始至終是由選民直接參與的，真正實現(xiàn)了權利主體的親自“在場”和“出場”[1]55，選民的意愿會盡可能原原本本地傳遞到代表或管理者那里，避免了信息失真。

　　另外，直接的表達渠道也能更好地維護選民利益，激發(fā)選民參與政治的積極性。對于作為代理人的代表而言，多層次的“委托-代理”會消解其應發(fā)揮的功能，將代表角色虛置，導致代理行為難以滿足委托人的預期。直接選舉出的代表和廣大選民距離更近，能更真切的了解和理解選民的利益訴求，從而更深刻的認識到自身應承擔的責任和應發(fā)揮的作用，扮演好代表這個角色。對于委托人和代理人訴求輸出的對象———政府而言，直接選舉的價值在于增強其統(tǒng)治的合法性。這種基于公民自愿、直接的意志表達形成的合法性基礎，是維持現(xiàn)代政府穩(wěn)定的巨大支持力量。

　　其次，認為選民素質不夠高的觀點站不住腳。

　　選民的受教育程度與政治參與能力之間并不必然呈正相關的關系。從歷史上看，美國在200多年前就實現(xiàn)了直選，而那時美國人口的95%以上都是農(nóng)民。印度1936年實行了省議會議員的直接選舉，1947年獨立后就推行全國范圍的直接選舉。當時印度國民的文化素質也不高，而且其中還摻雜著復雜的種族矛盾。

　　中國在上世紀50年代第一部選舉法頒布時，黨和國家領導人已經(jīng)明確指出，我們將在較長遠的時期內實現(xiàn)直接選舉的大方向，在當時不宜實行主要是考慮到勞動人民大都不識字，文化水平太低，而且我國在歷史上沒有政治參與的經(jīng)驗和傳統(tǒng)。對于一個新生政權而言，在沒有任何理論和經(jīng)驗積淀的背景下全面推進直選很可能威脅到政權的穩(wěn)定，因此這種選擇是對的。改革開放后，鄧小ping在1987年曾指出：“……高層搞直接選舉現(xiàn)在條件還不成熟，首先是文化素質不行?！盵2]242這種顧慮反映了我國高層在決策上的謹慎態(tài)度。而今，中國改革開放30年來，人民生活水平有了很大提高，思想上也更多的受到現(xiàn)代珉主政治思維和理念的影響。最重要的是近些年來人民在參與政治的實踐中積累了一定的經(jīng)驗，珉主政治素質隨著國家經(jīng)濟政治文化水平的提高也在逐漸提高。至少，中國人民的素質不會低于200多年前的美國人民和70多年前的印度人民。因此可以想見，在中國未來的政治發(fā)展和改革中，直接選舉所有各個層次的人大代表，直接選舉各級政府的行政首長，應該可以進入考慮范圍。

　　再次，人口龐大的問題可以通過技術措施來解決。

　　組織選舉技術上的問題，可以通過一些具體措施進行解決。如改革現(xiàn)行選舉法中關于選區(qū)劃分的規(guī)定，把“按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分”改為按人口比例、按地域劃分，這種選區(qū)劃分方法也有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)同比例選舉?，F(xiàn)行選舉法規(guī)定了農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍或多于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則，按我國13.1億總人口計算下來，農(nóng)村每96萬人中選出一名人大代表，城市每24萬人中選出一名人大代表，這種規(guī)定實際上是承認了代表權的不平等。通過按人口比例、按地域劃分選區(qū)的辦法，每一候選人代表的選民數(shù)量大體上相等，能夠改變我國目前城鄉(xiāng)代表比例不平等的現(xiàn)狀。而技術層面的問題如信息傳遞、投票器、計票器等借助現(xiàn)代科技手段都可以迎刃而解。

　　此外，現(xiàn)實也證明了人多地廣的國家并不是不能實現(xiàn)直接選舉。領土面積為世界第一的俄羅斯在1936年就實現(xiàn)了直選，美國領土面積與我國差不多大小，也解決了這個問題。最后，憲法在這些方面的相關規(guī)定可以改革。

　　認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及縣以上人大代表直接選舉違憲(法)的觀點是對推行高層直選最強烈的反對意見。我國《憲法》規(guī)定：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長?！薄哆x舉法》也規(guī)定：“全國人民代表大會的代表，省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州的人民代表大會的代表，由下一級人民代表大會選舉。不設區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的代表，由選民直接選舉?！?/p>

　 中-國-文秘-資源網(wǎng) - 您身邊免費貼心的文秘-專家 - 歡迎-訪問WwW.ZgdoC誠然，保持憲法穩(wěn)定是所有國家政治生活的基本要求。張千帆在《憲法變通與地方實驗》一文中提出了一種“良性違憲”觀，就對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選這種“違憲”的做法予以肯定。他指出，在改革的初級階段，中央政府或許還沒有察覺到全面改革的必要性，或許是出于慎重的考慮不愿貿然在全國推廣，因而往往采用默認甚至鼓勵和安排地方改革試驗的辦法。綜觀20多年的改革歷程，幾乎所有意義重大的舉措都是首先在地方試驗成功的條件下才在全國范圍內推行的。事實上，這些舉措之所以意義重大，正是因為它們突破了當時的憲法與法律框架。如果一概以“違法”乃至“違憲”為由禁止地方試驗，那么就很有可能扼殺改革的種子，最后延緩全國從地方改革的經(jīng)驗和教訓中受益的進程[3]。他還提出了判斷違憲屬于“良性”還是“惡性”的標準，指出珉主、法治和****構成了中國憲法的精髓，也是衡量任何政府措施正當性的最終標準。如果一項措施能夠促進珉主、法治或****的最高憲法目標，那么盡管它迫不得已違反了憲法或法律的某些具體規(guī)定，其正當性仍不容否認[3]。我國自1954年憲法頒布以來，已經(jīng)有過5次修憲的經(jīng)歷。憲法只有在動態(tài)的不斷完善中才能保證合理性和權威性，因為違憲而否定直接選舉向上縱深只是一種保守的觀點。

　　所以，村民委員會盡管不是國家機構的組成部分，村民自治也不是國家政治體制的核心部分，但是村民自治中的村民委員會直接選舉已經(jīng)對中國的選舉制度開始產(chǎn)生影響。中國可以在保持人民代表大會對其它國家機關的關系不變的前提下，逐步充分擴大直接選舉的范圍，提升直接選舉的層次。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、縣市長甚至省長的直接選舉，不僅是對選舉制度的改革，而且還會重構中國的政權組織形式———人民代表大會制度，這將是我國政治體制的重大改革[4]284-285。

　　二、村民自治對壓力型行政體制的沖擊

　　所謂“壓力型行政體制”指的是，一級政治組織(縣、鄉(xiāng))為了完成上級下達的各項指標，而采取的數(shù)量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。為了完成經(jīng)濟趕超任務和各項指標，各級政治組織(以黨委和政府為核心)把這些任務和指標，層層量化分解，下派給下級組織和個人，責令其在規(guī)定的時間內完成，然后根據(jù)完成的情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲[5]27。這種體制是20世紀90年代中國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡產(chǎn)生的一種形式。

　　在實行村民自治之前，中國鄉(xiāng)村治理采用的是黨政經(jīng)高度合一、政社合一的人民公社制度，人民公社和生產(chǎn)隊處于整個國家政權體系的神經(jīng)末梢，無論在法理上還是實踐中都處于壓力型體制金字塔的最底端，承擔著來自多重上級安排的任務。實行村民自治以后，我國鄉(xiāng)村治理模式采用了“鄉(xiāng)政村治”的結構，即在縣政府下設立國家最基層的政權———鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理行政事務;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的村一級設立村委會，實行村民自治。

　 中-國-文秘-資源網(wǎng) - 您身邊免費貼心的文秘-專家 - 歡迎-訪問WwW.ZgdoC村級組織實行自治以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作方式也相應發(fā)生了變化。《村民委員會組織法》規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國政權體系的最基層政府，不能再用行政命令的手段向村委會下達工作任務。然而中國農(nóng)村的現(xiàn)實是：在壓力型行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于來自上級政府和部門的行政命令和任務沒有任何商量和討價還價的余地。為了完成這些剛性的任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不把某些行政任務下壓至村里，于是造成了自治權與行政權之間的沖突。在自治權與行政權博弈過程中，要么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權侵蝕自治權，村委會被“行政化”，要么是村委會過度自治化，試圖脫離政府的約束。在實際運作過程中常常出現(xiàn)的狀況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村級組織視為自己執(zhí)行任務的“腿”，但村民自治權在壓力下往往產(chǎn)生與之對抗的張力，從而阻礙了壓力型行政體制的正常運轉。

　　這樣問題就又來了：原本只是村級管理體制的村民自治，卻自然而然地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為方式提出了要求;而要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為方式就必須改變中國現(xiàn)在的自上而下的壓力型行政體制。具體說，村民自治對壓力型行政體制的沖擊主要表現(xiàn)在對我國各級政府職責劃分模式的影響。

　　總體看來，當前我國各級政府間呈現(xiàn)高度僵化、向上集中的特征。這種上下級關系只關注權限程度大小的區(qū)分，而不重視事權范圍的分工。除有些權力如外交權、軍事權等為中央政府所獨享外，其它各級政府的事權差不多沒有分工，不同的是對同一事權的處理權限隨政府級別的高低而有所區(qū)別，這可以從國務院到縣市級政府部門設置的高度對口性和一致性清楚地看出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡管機構設置簡單，不要求與上級政府對口，但來自上級政府的行政任務卻一點也不少，因此才有“上面千條線，下面一根針”的說法[6]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力小，責任大，為了完成上級任務，不得不把一些行政性任務安排給村委會完成。這樣一來，村委會不僅要承擔《村民自治組織法》中明確規(guī)定的“村務”和“政務”，如管理公共事務，促進經(jīng)濟發(fā)展，貫徹國家法律、政策等，還要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行行政管理時下達的要求村委會必須完成的“政務”，如計劃生育、征兵、收購農(nóng)作物等。村委會是自治組織，村干部卻承擔著來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務，并且執(zhí)行這些任務基本上沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支持和補貼。因此，在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成這些行政任務、尤其是需要村民出錢出力時，必須要征得村民的同意，這就使得這些行政任務很難完成。

　　與此形成對比的是西方國家的政府職責劃分模式，不同級別的政府職責有所側重，行政任務不能層層下壓，事權有一定的分工。中央或聯(lián)邦制政府一般負責法制、財稅、國防、外交、對經(jīng)濟的宏觀調控、社會保障、大學、國有資源保護、部分交通與通訊、情報與國家安全等;中間層次的政府主要負責公安、大部分文化事業(yè)、衛(wèi)生保健、中小學教育、環(huán)境保護、就業(yè)、部分交通、市政管理、住房建設、地域經(jīng)濟規(guī)劃與開發(fā)等;基層政府的主要職責是小區(qū)服務、環(huán)境衛(wèi)生、幼兒教育與養(yǎng)老事業(yè)、狹義的市場建設與管理、娛樂與休閑等[7]89-91。這種做法對于中國的政府機構改革具有直接的借鑒意義。

　　總之，壓力型行政體制本質上是我國各級政府職責劃分不合理的產(chǎn)物，而由于實施村民自治產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關系的緊張，使這種不合理進一步突顯，引發(fā)了對改革現(xiàn)行政府間職責劃分模式、改善政府間縱向關系的要求。

　　三、“兩票制”對黨內珉主的影響

　　如果說村民自治對中國選舉制度和人民代表大會制度、自上而下的壓力型行政體制的影響具有重大意義的話，那么在實施村民自治后為提高村級黨組織的權威而在某些地區(qū)實施的“兩票制”，對于中國政治體制的影響則更加重大。

　 中-國-文秘-資源網(wǎng) - 您身邊免費貼心的文秘-專家 - 歡迎-訪問WwW.ZgdoC所謂“兩票制”，是20世紀80年代末90年代初由山西省河曲縣的農(nóng)民發(fā)明的，后來推廣到很多農(nóng)村，主要特點是村級黨組織負責人的產(chǎn)生需要經(jīng)過半數(shù)以上村民的同意。兩票制的核心是要求黨員選舉產(chǎn)生的黨支部成員必須經(jīng)過村民的信任投票，如果黨員選舉產(chǎn)生的黨支部成員不能獲得村民的信任，就需要重新選舉黨支部成員，這種做法將原本掌握在上級黨組織手中的黨支部成員候選人提名權交給了農(nóng)民。盡管這種做法與黨章規(guī)定有些出入，但村民的要求似乎更有道理。村民認為村級黨組織作為全村的領導核心，并不僅僅領導村里的黨員，還要領導全體村民，決定本村經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的重要問題，所以黨支部成員的產(chǎn)生當然要經(jīng)過村民的同意。我們不能不承認，這個要求是有道理的。

　　因為在中國，中國共產(chǎn)黨在政治體制中處于一個非常特殊的地位，不僅僅是一個政黨組織，而且還是各級政權的重要組成部分。有人把這種狀況總結為“合一型”的黨政關系。當然，所謂“合一型”黨政關系，并不是說政黨和政府完全融為一體，而是指政黨和政府在職能上沒有進行合理的分工，政黨在國家政權和整個社會中居于核心地位[7]401。

　　在承認這個事實的基礎上，把農(nóng)民在“兩票制”中采用的合理的邏輯進行縱向和橫向上的擴展，就會得出非常重要的推論：既然中國共產(chǎn)黨是中國各級政權的組成部分，那么各級黨委成員就不應該僅僅由黨內選舉產(chǎn)生，而是也應該接受人民的認可和監(jiān)督。這種認可和監(jiān)督不能停留在抽象意義上，而應有具體的制度來保障。因此，農(nóng)民針對村級黨組織提出的“兩票制”模式，是不是可以向上延伸呢?如此看來，村民自治中產(chǎn)生的“兩票制”已經(jīng)對中國政治體制的最重要方面，即中國黨政關系方面的改革從邏輯上提出了要求。

　　誠然，這種提法與黨章及相關規(guī)定有些出入。十六大修改的《黨章》規(guī)定:黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會的書記、副書記選舉產(chǎn)生后，應報上級黨組織批準?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定：村黨支部、總支部和黨的基層委員會由黨員大會選舉產(chǎn)生?！皟善敝啤钡倪x舉程序設計不僅將提名權、而且將一部分人事決定權從上級黨組織手中轉移到村民那里，依照現(xiàn)行黨章及相關規(guī)定，的確可以視為違規(guī)。但是，正如前文提及的“良性違憲”一樣，同理：如果實行兩票制更有利于黨內珉主建設，有利于黨對國家的領導，那么是否應該打破教條，修改黨章的規(guī)定呢?

　　有觀點認為，這種由人民來決定黨組織領導成員的做法會動搖黨的領導地位，削弱黨的合法性，誘發(fā)不穩(wěn)定因素，這是沒有道理的。事實恰恰相反，在戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨的戰(zhàn)斗力正是在與敵人的斗爭中得到快速培養(yǎng)和提升的。人民政府成立之后，黨在領導國家建設的過程中取得了顯著的政績，但和平時期卻缺失了直接而強大的競爭力量促進黨的建設向更高水平發(fā)展，容易產(chǎn)生腐敗和其他問題。蘇聯(lián)解體的原因很復雜，但至少蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的腐敗和渙散是一個重要因素。因此“兩票制”的出現(xiàn)使黨支部成員的提名權轉到人民手中，比起以往黨內提名的方式，這種辦法顯然更具競爭性，能在很大程度上提高村黨支部的成員素質和組織領導水平[8]。而且，在這種模式下村黨支部的權力是由村民直接授予的，黨的合法性來源在“革命”基礎和“政績”基礎之上又引進了“珉主”基礎，后者大概是今天的合法性的最可靠基礎[9]55。多重廣泛的合法性意味著獲取公眾認可和支持的途徑越多，其合法性也就更不容易遭到破壞[7]55。

　　從“兩票制”的產(chǎn)生過程來看，河曲縣農(nóng)村設計出此制度的直接原因是有些村黨支部成員的行為引起農(nóng)民的不滿，農(nóng)民對村級黨組織的合法性產(chǎn)生質疑，從而一致要求村黨支部成員的產(chǎn)生要經(jīng)過村民的同意和認可。事實表明，在經(jīng)過村民認可并由黨員選出支部成員之后，村民普遍很樂于接受黨支部的領導，兩委關系也走向協(xié)調，黨支部不僅恢復了其合法性，而且還有所增強?！皟善敝啤蹦Ｊ绞侨嗣駨木S護自身利益出發(fā)自己設計出來的一套良好的程序，是村民自治實施過程中探索出的新生事物和積極成果，是農(nóng)民自治能力提高的表現(xiàn)。因此，完全可以將其上升到制度層面，為其繼續(xù)發(fā)展完善提供制度支持和法律保障，以便在更加成熟之后能在更高層次上發(fā)揮作用。這就會形成一種雙贏的局面：在人民自治能力不斷提高的過程中，黨的政策和決策更能符合人民的意愿，黨的合法性和領導能力也得到加強。

　　胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會報告中指出：“黨內珉主是增進黨的創(chuàng)新能力、鞏固黨的團結統(tǒng)一的重要保證。要以擴大黨內珉主帶動人民珉主，以增進黨內和諧促進社會和諧?！钡侨绾谓ㄔO和擴大黨內珉主，還需要進行很多制度上的改革。十七大報告中已經(jīng)提出了要實行黨的代表大會代表任期制、地方黨委討論重大問題和干部任用要采用票決制等多項措施。我們認為，“兩票制”的做法同樣也可以建設和擴大黨內珉主，完全可以成為今后中國共產(chǎn)黨黨內珉主建設的制度選擇，其最大的特點是引進人民的監(jiān)督和選擇，從黨外的角度促進黨內珉主建設。

　　村民自治對于中國政治體制的影響是非常大的。作為中國基層珉主的村民自治，本是一種非國家形態(tài)的珉主，它的活動場域和影響范圍應停留在國家形態(tài)之外的“草根”層次，但在實踐中卻形成了自己的運行軌道，并以自己的運行方式輻射到了國家的政治體制?？梢灶A言，村民自治將會對中國今后的政治體制改革提供許多有益的借鑒，村民自治的實踐和創(chuàng)新將對中國政治體制改革的很多方面產(chǎn)生重大的積極影響。

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