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城市管理領域集中行政處罰權工作開展情況自查報告
 

2015年XX區(qū)在市政府的統(tǒng)一部署下，實施了“大部制”改革。改革后，市城管局將城市市容、環(huán)境衛(wèi)生、規(guī)劃、園林綠化、市政、工商、公安等領域中法律、規(guī)章等設定的14項行政處罰權下放到XX區(qū)建設管理局。在具體實施各類行政處罰工作中，建設管理局根據XX區(qū)的實際，在征得市城管局同意的前提下，確定由局下屬單位：區(qū)城管綜合執(zhí)法大隊來具體來執(zhí)行14項行政處罰權。6年以來，區(qū)城管綜合執(zhí)法大隊在市局的直接指導下，按照法定程序實施相對集中處罰工作，取得了一定成效，但也暴露出一些問題?，F將自查情況報告如下：
一、XX區(qū)城市管理行政處罰權執(zhí)行基本情況
（一）14項行政處罰權職責具體內容：
根據《國務院法制辦關于在湖北省黃石市開展相對集中行政處罰權試點工作的復函》(國法函[2002]163號)、《市人民政府關于調整XX區(qū)相關集中行政處罰權執(zhí)法體制和執(zhí)法范圍的通知》（黃石政規(guī)[2015]9號）等相關規(guī)定，在XX轄區(qū)行使相對集中行政處罰權如下：
　  1.行使城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權，強制拆除不符合城市容貌標準、環(huán)境衛(wèi)生標準的建筑或設施。
　  2.行使城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的對未依法辦理規(guī)劃審批手續(xù)進行違法建設行為的行政處罰權。
　  3.行使城市園林綠化管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權。
　  4.行使城市管理領域市政和公用事業(yè)管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權。
　  5.行使工商行政管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的對店外無照經營作業(yè)或有照不按規(guī)定場地經營作業(yè)，自產蔬菜和農副產品不按政府指定地點銷售、違規(guī)設置戶外廣告等違法違規(guī)違章行為的行政處罰權；
　  6.行使公安交通管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的對亂停亂放車輛、當路亂擺攤設點、擅自堆物作業(yè)等侵占城市道路行為以及市城區(qū)違規(guī)銷售和燃放煙花爆竹行為的行政處罰權。
　  7.行使環(huán)境保護管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的對在人口密集區(qū)焚燒物品產生有害煙塵和惡臭氣體、不加防護進行運輸、裝卸、貯存貨物導致散發(fā)有害粉塵或氣體、向水體排放傾倒工業(yè)廢渣、城市垃圾和其他廢渣、污水、廢棄物等違法違規(guī)行為的行政處罰權。
8.行使建設和房產管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的對建設施工現場、基建渣土清運傾倒、房屋拆遷和裝修現場涉及城市公共管理方面違法違規(guī)行為的行政處罰權。
9.行使城市建筑施工管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權。
10.行使旅游管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權。
11.行使人民防空管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權。
12.行使房地產管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權。
13.行使招投標管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權。
14.行使殯葬管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰權。
（二）14項行政處罰權職責涉及范圍：市容、廣告設置、市政（破挖人行道）、工商（無證占道經營）、綠化（損壞綠化）、環(huán)保（噪音、油煙擾民）、公安交通（靜態(tài)占用人行道）、渣土運輸、物料占道、違法建筑等城市日常性管理工作及依法對城市管理違章、違規(guī)行為進行糾正，規(guī)范，治理及處罰。
（三）現有執(zhí)法人員分布情況：全區(qū)現有城市管理人員51人，其中有執(zhí)法證16人（不包括局建管辦有一名工作人員持有建筑市場行政執(zhí)法資格證），城市協(xié)管員32人，在編3人，下設市容中隊、規(guī)劃中隊、督查宣傳室、黨政辦公室4個執(zhí)法管理職能部門。
二、具體做法及成效
“大部制”改革以來，我局城管綜合執(zhí)法大隊，注重突出重點，在具體行政執(zhí)法工作中，做到在人性化實施行政處罰上下功夫，在“落實有力”上做出文章，逐步形成服務XX社會、服務XX市民的“四控、四化”工作服務模式。這個模式就是：一是抓管控，執(zhí)法人員通過人性化的行政處罰行為，實現了XX城市市容管理的精細化；二是抓力控，執(zhí)法人員通過不斷地管理、不斷地執(zhí)法，確保了拆違控違常態(tài)化，在過去的6年里，XX轄區(qū)內沒有出現一處未經審批的建筑物；三是抓監(jiān)控，執(zhí)法人員通過現場指導、不斷協(xié)調、全面監(jiān)控，確保了轄區(qū)內在建工程工地的管理規(guī)范化，基本杜絕了從工地出來的車輛車輪帶泥現象；四是抓聯(lián)控，執(zhí)法人員通過聯(lián)合交警、路政等部門共同執(zhí)法，確保了省道鐵賀路XX段、106國道XX段，鹿獐山大道、張之洞大道等城市主次干道的拋灑整治法制化。
在推行14項行政處罰權管理中，我局城管綜合執(zhí)法大隊按照“四控、四化”工作服務模式中，通過網格管理XX城市的“信息互動、快速對接、快捷處置、落實有力”的16字工作方針，不斷創(chuàng)新行政處罰權管理機制，有力地行使行政處罰權的相關職能，通過行使行政處罰權來提升XX城市品味，來實現由“被動”向“主動”、由“單一”向“協(xié)同”、由“分散”向“統(tǒng)籌”的三個轉變。6年來，共計開展大型市容整治活動230次，累計查處占道、出店經營125000余處，清理牛皮癬XXX余處，制止“八亂”行為XXXX余起，拆除破舊廣告牌XXXX余平米，開展交通秩序管理整治活動450次，勸導亂停亂放行為XXXX余人次，處理市民油煙、噪音擾民投訴700余次。
與此同時，我局城管大隊通過聯(lián)合區(qū)環(huán)保等部門，開展城市管理執(zhí)法行動，并針對城市管理中的難點問題，實施行政處罰權。如2014年，在全市開展的“五邊三化”生態(tài)修復治理活動中，通過聯(lián)合區(qū)“五邊三化”辦公室、環(huán)保局等部門，依法采取了強堵源頭等辦法，關閉了22家有廢氣、有廢水、有廢渣、有污染、有粉塵的企業(yè)。關閉“五有”企業(yè)后，年減粉塵排放XXXX噸，年減二氧化硫排放XXXX噸，年減污水排放XXX噸。三個指標讓XX天變藍了、空氣凈了，山更綠了。
XX區(qū)城市管理實施相對集中行政處罰權，轉變了政府職能，近年來，我局城管大隊堅持以群眾的呼聲為工作的第一信號，積極圍繞群眾反映的問題開展執(zhí)法活動，以快速高效的執(zhí)法服務贏得群眾的支持和好評，樹立起了政府為公、執(zhí)法為民的良好形象。過去市民群眾有事找警察，現在是有事找行政執(zhí)法人員。如轄區(qū)內的亞東、喻家山、橋洞三大集貿市場周邊，每天都有市民群眾找執(zhí)法人員解決問題的事例。去年7月份，因為執(zhí)法人員用行動保護了市民合法利用，市民群眾用送錦旗的方式表示感謝。
三、相對集中行政處罰權產生的問題
（一）行政管理斷鏈，出現職責劃分不清問題 。實行相對集中行政處罰權制度以來，從形式上看具有“權力轉讓性”。但就XX區(qū)相關行政機關而言，有時出現社會事務的行政管理“鏈條”被縱向切割的現象，即原來的行使的行政許可權、日常管理權與行政處罰權，分別由多個行政職能機關行使，在行使中有相關職能要求，運行中顯得責任包干，處罰有力、到位。在目前這種行政處罰“權力轉讓性”后的新體制下，實踐中經常出現相互脫節(jié)、相互推萎現象，造成監(jiān)管失控等新問題。
（二）行政強制措施缺手段，造成執(zhí)法不力問題。在6年來，XX區(qū)城市管理的行政處罰權雖然轉移了，即由我局城管綜合執(zhí)法大隊來集中行使，但是相應的行政強制措施權卻沒有轉移。就XX區(qū)的情況而言，例如，屬于相對集中處罰權范圍的違章停車行為、經營戶占道設攤行為，由于駕駛證、行駛證、工商營業(yè)執(zhí)照是相關行政管理部門核發(fā)的，法律法規(guī)規(guī)定只有發(fā)證部門才有暫扣這些證件的行政權力，因此相對集中行政處罰權的實施機關——我局城管綜合執(zhí)法大隊無權在查處這些違法案件中，行使暫扣有關證件的行政強制措施，缺少應有的執(zhí)法手段，造成執(zhí)法不力。
（三）制度建設滯后，管理上有時出現真空現象。無論是實行相對集中行政處罰權還是實行綜合執(zhí)法管理，其依據都是國務院的有關文件和省政府批準的方案，其權力都是從相關部門組織實施的法律中剝離出來的。法源上的局限性導致了制度建設的缺失。在具體行政處罰中，相對集中城管綜合執(zhí)法權的相關規(guī)定、條例仍存在缺失。這種缺失在客觀上出現了城市管理上的真空現象。如：XX區(qū)各行政部門相互推萎、監(jiān)管失控等就問題沒有相關的制度來約束，少數行政部門工作人員甚至認為：行政處罰沒有到位是城管綜合執(zhí)法大隊的事情。
（四）執(zhí)法關系沒有理順，相關管理效率低。開展相對集中行政處罰的目的是解決多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法，效率低下的問題，城管部門只是行使了原行政機關的部分權力，而且這些權力與原行政機關的許可、監(jiān)管仍然密不可分。但在實踐過程中，還未能達到這個目的，職能部門存在一種偏見：以為處罰權劃出后，可以不再行使檢查權，或者放松審批后的監(jiān)管力度，導致各種矛盾都集中在城管部門。由于行政管理活動的復雜性和多面性，各個部門之間，從本位利益出發(fā)，普遍存在著一種“不買賬”的現象。
（五）缺乏專業(yè)支持，執(zhí)法人員效率低下。城管部門代為行使的處罰權時，大部分針對簡單易行的、技術含量不高、易反復的行政違法行為，例如“牛皮癬”、亂扔亂倒、毀綠等行為，這類違法行為認定是較為簡單、直觀。但是仍包含一些專業(yè)性很強的處罰權。例如環(huán)境保護、城市規(guī)劃等方面的行政處罰權，在行使城市規(guī)劃的處罰權時，執(zhí)法隊員在查處過程中，需要對工程圖、房屋建筑等方面，要具備一些較為專業(yè)的水平，才能科學、不失偏頗地開展執(zhí)法活動。就目前情況看，相關的專業(yè)知識是非城管執(zhí)法人員所能運作，其結果只能是低效率、低水平的執(zhí)法。
（六）公安保障不到位，經常出現抗法現象。執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的人身安全無法得到保障，也影響了管理效率。雖然公安部門能及時出警，但實際執(zhí)行中力量、力度不足，甚至在相對人在暴力抗法時，公安部門不按妨礙公務處理，卻按民間糾紛處置，無形中將城管執(zhí)法孤立于正常行政執(zhí)法，忽視了城管執(zhí)法的威嚴，嚴重挫傷了執(zhí)法人員的積極性，助長了對抗執(zhí)法的威風。
四、下一步工作建議
針對上述問題，進一步推進相對集中處罰權和城市管理綜合行政執(zhí)法工作，當前要著力抓好以下工作：
　  （一）加強制度建設，制定出地方性法律規(guī)章。針對推行相對集中行政處罰權和綜合執(zhí)法工作，在缺乏全國性法律法規(guī)情況下，建議市城管局借鑒外地做法，結合黃石是實際，制定出地方性法規(guī)或政府規(guī)章，以便規(guī)范相對集中的行政處罰權和綜合執(zhí)法工作。
（二）如何提高人員素質，確保執(zhí)法工作科學性。努力建設一支政治堅定、公正廉潔、紀律嚴明、業(yè)務精通、作風優(yōu)良的行政執(zhí)法隊伍，是推進XX區(qū)城管執(zhí)法大隊依法行政，促進行政處罰權和綜合執(zhí)法工作的根本保證。就目前我局區(qū)城管執(zhí)法人員的執(zhí)法水平看，需要從以下兩個方面來提高素質：一是要提高隊伍的道德素養(yǎng)。要有嚴格依法辦事的素養(yǎng)，要有公正執(zhí)法、敢于堅持正義、剛正不阿的品德。要有強烈的責任心，以對人民負責、對法律負責、對事實負責的信念，辦好每一個案件。二是要提高隊伍的執(zhí)法水平。要切實加強對法律法規(guī)等相關知識的學習，加強業(yè)務知識的學習，培養(yǎng)辨證思維的能力，培養(yǎng)調查取證和分析研究的能力，通過案件探討和交流等方式提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，從而達到在執(zhí)法過程中正確適用法律進行定性和處罰。
（三）既要克服過于集中現象，又要確保職能到位。實行相對集中行政處罰權是一種新的行政執(zhí)法體制，這一體制的運轉要求與原有的行政執(zhí)法體制相比，從客觀看確實相對集中。但是，為了確保每個行政部門的執(zhí)法職能，即執(zhí)法責任到位，必須克服行政處罰權就集中抓集中現象，更不能出現“新瓶裝老酒”問題。相對集中執(zhí)法主體是要行使好相關集中執(zhí)法權力，嚴格執(zhí)法，原執(zhí)法部門要把行政職能轉變到管理和服務上來。
（四）堅持人性化執(zhí)法，不斷創(chuàng)新處罰權工作。城市管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，既要使城市整治有序，又要使群眾生活方便舒適，還要為經營者合法經營創(chuàng)造必要條件。因此我們需要統(tǒng)籌兼顧，注重方法創(chuàng)新。要認真研究“疏堵結合”的管理方式，設置具備一定條件的經營場所，加強規(guī)范管理，為困難人群的就業(yè)尋找出路，使城市管理得到廣大群眾的理解和支持。
（五）建立城市管理執(zhí)法的長效機制。用“數字城管”“問責制”“責任追究制”等現代城市管理的科學方法和手段來管理隊伍，克服“一陣風”、“搞突擊”等落后的工作模式，使城市管理工作步入長效、健康良性循環(huán)的軌道。

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